严守三条底线新土改在试点基础上有序推进

国际新闻 浏览(1262)

随着土地流转的加快和新一轮农村土地改革,一些保护农民利益和农村稳定的制度也将建立起来。

目前,农业部牵头的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》已经正式发布,国土资源部牵头的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》已经12月2日中央全面深化改革领导小组第7次会议通过,即将公布。12月22日至23日召开的中央农村工作会议研究了通过改革创新推进农业现代化的重大举措,要求引导和规范土地经营权有序流转,发展各类新型农业经营主体,坚持以粮为主、以农为主的原则,避免“非粮化”,坚决禁止耕地“非农化”。

第七次深化改革会议提出,土地制度改革要在坚持不改变土地公有制性质、不突破耕地红线、不损害农民利益三条底线的基础上有序进行。

华中科技大学教授、中国农村治理研究中心主任何雪峰在接受《每日经济新闻》记者采访时表示,中国农业不仅是粮食安全的基础,也为亿万农民提供收入和就业。这三条底线实际上为中国土地改革中的土地流转建立了一个框架。

土地流转新常态

农业部数据显示,近年来,中国土地流转呈现“加速”趋势,2012年占承包土地的20%以上,2013年超过四分之一。

2014年6月底,全国家庭承包耕地流转面积为3.8亿亩,占家庭承包耕地总面积的28.8%,比2008年底高出20个百分点。在农村土地流转加速的背后,中国农业正在告别数千年的小农经济,步入规模化和现代化的现实。土地流转已经进入“新常态”。

11月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)。在尊重农民意愿的前提下,鼓励符合条件的农民转让土地承包经营权,并建议在五年左右的时间内基本完成土地承包经营权的登记和发证工作。

农业部长韩长富说,在工业化和城市化快速发展的背景下,大量的人和劳动力离开了农村,越来越多的承包农民不再管理他们承包的土地。在大多数地区,将承包权和经营权分开的条件基本成熟。集体所有制、承包经营权相分离是引导土地有序流转的重要基础

事实上,本轮农村土地改革的亮点也是“土地流转”。与发达国家相比,我国目前的农业劳动生产率和机械化水平相对较低。其中一个主要原因是土地管理过于分散,土地权利的确认和转让有利于农业土地通过市场向大型专业经营者集中,发挥农业生产的规模效益,从而提高土地的经济效益。

但在实际过程中,土地流转也存在一些问题,如强行推进土地流转,片面追求流转的规模和比例,一些工商企业长期大面积出租农民承包的土地,使得“非粮”和“非农”问题突出,影响粮食安全。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示,目前粮食生产收入较低,而资金流向农村带来了新技术、新品种和新商业模式。然而,过度追逐利润往往会加剧“非粮化”和“非农化”的趋势,挤出农民的就业空间,轻率地扩大土地流转速度会加速我国的非粮化进程。

土地改革分类试点

目前,中央政府对工业和农业有着举足轻重的压力

农业部农村经济体制与管理司司长张洪宇之前也提到了我国的现实。“我国的农业模式仍然以家庭管理为主。到目前为止,有2.6亿农户。这2.6亿农户是中国农业生产和农产品有效供给的坚实基础。他们生存和发展的机会在任何时候都不能忽视。”

在讨论效率的市场经济条件下,三条底线实际上确定了农村土地改革的基调:稳定比效率更重要。一方面,农村土地基本制度本身已经稳定,所有权不会改变。另一方面,农村土地对社会稳定起着重要作用,其重要性超过土地的经济效益。

何雪峰表示,为了培育农民合作社、农业企业等新型农业经营者,文件明确界定了流通规模和时间的上限,仍然强调以家庭管理为主体。“小农经济仍然具有长期合理性,国家不能忽视亿万农民的需求。土地制度改革应该认识到,对农民来说,土地不仅是他们的保障,也是他们的退路。”

在新一轮土地改革中,另一个重点是集体经营建设用地。十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场。目前,一大批农村集体经营建设用地流转试点地区已经启动,“农地入市”试点已经启动。

"如果将来我们的城市发展到哪里,土地都被国家征用,农村集体经济就没有发展的余地了。"中央农村工作领导小组办公室副主任韩军早些时候在2014年农村集体产权制度改革和北京郊区经济年会上表示,“在城市化进程中,集体经济发展可能会有更大的机遇。如果我们的财产权是明确的,我们可能有更大的发展潜力”。

深化改革小组会议提到征地改革、建设用地入市集体管理、宅基地制度等。应统一安排和要求进行,但试点工作应分不同类别实施。

和以前在一些地方进行的土地改革试验一样,农民可以用宅基地代替城市房地产,用土地承包经营权代替社会保障。在这个过程中,农民失去了他们的土地,不能“往返”。

针对这种情况,深化改革领导小组第七次会议要求严格控制宅基地制度试点改革的条件和范围,不得侵犯农民的利益,不得将收回宅基地使用权作为定居城市的条件。这是关系到社会稳定的一项重要措施。

何雪峰说,与十八届三中全会相比,当前土地改革的总体基调是宽松的,“因为中国还有亿万农民能够容纳不能进城的人,能够让不能进城的人回家。这使得中国的社会结构极其灵活,能够应对各种危机。农村已经成为中国的现代稳定器和水库。”